崇左市

以广西为例，已经设置包括省级1个、地级市14个，县级111个，乡镇352个，共计478个行政服务中心，形成省、市、县、乡镇、村五级政务服务体系。

[6]科布伦茨（ Koblenz）行政法院认为：《核能法》第7条第2款第2项的法律构成要件涉及不确定法律概念，应当受到行政法院的全面审查。只有这两方面的因素都得到考虑，核能法领域的行政判断余地才可能具备正当性。

如何确定判断余地的适用范围，应从事务之特征进行考察。功能法正当原则带给我们的启示是，核能法的适用，不是仅依赖诠释法学或法学方法即可加以解决的问题，而是以权力分立原则为基础的权限分配问题。判断余地即意味着司法审查密度的降低，并非没有检讨的余地。从德国《核能法》第7条第2款第3项的规范结构出发，德国核能法的实践和理论确立了最佳危险防止和风险预防原则以及动态的基本权利保护理念。[5]曼海姆高等行政法院在乌尔（Wyhl）案中便对核能法中的不确定法律概念从经典警察法的意义上进行理解，因而主张对其适用进行全面的司法审查。

[12]该判决与联邦宪法法院的卡尔卡判决一脉相承，卡尔卡判决指出：容许使用滋生技术的决定究竟带来实害还是利益只有未来能证明。以自己的评价来取代被授予此责的政治性机关地位，并非法院任务，盖司法审查欠缺规范性标准。[48] （四）我国司法审查的借鉴方向 德国核能法领域的判断余地理论来源于功能法主义理论下的行政功能保留，两个方面的因素对于德国司法审查的节制具有根本意义，其一是核能法规范调整对象的特殊性，其二是功能法主义下的行政功能保留。

[31]在不同事务领域，行政判断余地建立在不同的考量和理由之上，如考试决定范围内的判断余地源于特别的专业知识和考官的判断经验，独立委员会作出决定情况下的判断余地则基于不同社会群体代表的共同作用。这种新的理念在核能规制领域具有特别重要的价值和功能。但是这种例外需要特别和谨慎的理由。其一是功能法正当原则。

不确定法律概念本身并没有预设司法审查的立场。就此存在的不是危险，而是危险嫌疑（Gefahrverdacht）或潜在担忧（Besorgnispotential）。

此外，判断余地并不表示司法完全放弃了对核能规制决定的监督和控制。作为主张司法节制的理由，不管是科学技术的复杂性，还是行政专业的优势，都缺乏足够的说服力。行政判断余地源于立法授予行政的空间，行政机关在核能法、环境法等领域中的规制行为，在风险预防原则的引领下，应确保决策于未知情境中的风险决定，是建立在社会多元利益的沟通，对专家、大众、行业等不同观点的整体考量基础之上。单纯地强调行政判断余地不具任何实际意义，最重要的是，根据具体的事务领域建构司法审查的标准和强度。

不同国家权力在组织、功能、程序和法律活动方式等方面迥然各异。[33] 对行政判断余地承认的原因不在于决定内容的评价性质，也不在于预测特性，更不在于概念语义上的不确定可通过语言学确定的程度（需要承认行政的一般判断余地）。核能规制在专业上的复杂性、行政预测决定的不确定性，不足以导致行政机关的判断余地和司法的节制。对必要预防进行法律解释蕴含着，司法权应当在在内容上进行全面审查。

而行政自主性这样高度抽象性的原则，在行政权与司法权之间的分配上能发挥何种程度的功能，仍然存在疑问，甚至在空洞的形式下易被滥用。国家决定应由最可能作出正确决定的机关作出。

[30]无论如何，行政判断余地不能完全归因于专业或者预测因素，或者说，专业与预测因素不能成为行政判断余地正当性的主因。风险的不确定性、人类认知的困境、技术的发展、权利保护的需求等，对规制过程中权力的配置提出了强烈的诉求。

在此新的规制模式下，简单地以所谓的专业性或预测性来主张行政判断余地与司法审查的节制，便陷入了只见树木，不见森林的迷思中。由此，立法对行政的全面导控与约束变得不合时宜，僵硬的立法无法适应科技的动态性与复杂性，开放的立法结构和不确定法律概念赋予了行政权重要的使命，借由开放行政自主空间来维护个案中行政理性与正确性。[45]王贵松：《论行政裁量的司法审查强度》，载《法商研究》2012年第4期。[8]在核能法领域，司法应当有所节制，行政法院不能通过司法审查，以自己的判断代替行政机关对科学争议的评价。[24]传统的盖然率预测方式在核能法领域的判断中不再适用，损害发生的因果关系的认识处于严重的认知不确定性中。在实现《核能法》第7条第2款所规定任务的履行上，行政机关相比具有更好的装备。

[14]Urteil vom 19. Dezember 1985-BVerwGE 7 C 65.82-BVerwGE 72，300, S.316. [15]BVerwGE, Neue Zeitschrift fur Verwaltungsrecht 1999,1232. [16]BVerwGE, Neue Zeitschrift fur Verwaltungsrecht 1999,1232. [17]Eckhard Pache, Tathestand)iche Abwagung und Beurteilungsspielraum, 2001, S. 89. [18]H. Hill, Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften, Neue Zeitschrift fur Verwaltungsrecht 1989, 404. [19]H. Hill, Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften, Neue Zeitschrift fur Verwaltungsrecht 1989, 404. [20]BVerfGE 68 1, S. 86. [21]BVerfGE 95,1 , S. 15. [22]Konrad Hesse, Grundzttge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland，1999, S. Rn. 482. [23]参见伏创宇：《核能规制下行政法范式的转换》，载《绿叶》2013年第3期。《基本法》第20条第2款第2句规定的权力分立是基本的组织原则和功能原则，着眼于国家机关的相互监督和国家权力的控制。

[10]这是因为，《核能法》第7条的适用无法摆脱评价的立场，这种评价属于主管行政机关的权限范围。[44]黄锦堂：《行政判断与司法审查—最高行政法院高速公路电子收费系统（ETC）案判决评论》，载汤德宗、李建良主编：《2006行政管制与行政诉讼》，中央研究院法律所筹备处2007年版，第327页。

基于科技的应用和风险导致的不可知困境，在核能法、药品法、环境保护法、基因技术法等领域，规制模式必然发生转换。1971年的危害青少年书刊案首开先河，试图建构判断余地的多元基础，这种多元基础体现为涉及专业判断、立法对行政的预测授权（Prognoseermaechtigung）和独立委员会对专业知识和利益的整合。

[48]参见日本最高法院1992年10月29日判决，载《最高裁判所民事判例集》第46卷，第7、1174页。立法权、行政权和司法权并非在所有事务领域都予以相同配置，具体的权力配置取决于规范调整对象的性质和特点。判断余地的建构不能仅仅考虑法领域的特殊性和核能规制的特点，还需要考察权力结构的具体构成和对规制任务实现的制度优势。其二是规范调整对象的特点。

[42] （二）回归行政自主的正当性 上述两种观点对德国判断余地理论发展的历史脉络及理论基础缺乏充分的关照，简单地从语义学或者事物类型的角度对司法审查的立场进行剖析，有失偏颇。传统德国行政法上所称的行政决定的不可替代性、高度属人性、有多元复数成员组成的委员会所为或具有预测、评价属性等，已难再单独成立。

[35]不同的法律对于专业决定的合法性要求，不但往往都不只限于法治国原则导出的一般性要求，甚至也经常因为个别管制事务领域的特性，而在合法性要件的规范上有所不同。（二）行政判断余地基础的多元化 行政判断余地的基础没有固定的模式可供遵循。

后者必须借助适法者的评价态度、价值衡量方能认识其意，且不存在可感知的客体。[37]参见Wahl, Risikobewertung der Exekutive und Richterliche Kontrolldichte-Auswirkungen auf das Verwaltung－und das gerichtliche Verfahren, Neue Zeitschrift fur Verwaltungsrecht 1991 ,412. [38]尹建国：《行政法中不确定法律概念的类型化》，载《华中科技大学学报》（社会科学版）2010年第6期。

  四、破除迷思：谨慎对待判断余地理论 并非所有的不确定法律概念都意味着与行政判断余地相生相伴。风险调查和风险评价中的谨慎评估，与其对每一种科学见解都予以迎合，毋宁对各种开放的科学观点进行衡量。[41]我国司法实践虽未明确提出行政判断余地的概念，但或多或少体现了这种观念，在一些专业性事项上保持司法节制，如对学术问题，法院认为，这完全是属于学校掌握的事项。反过来，这又取决于规范调整对象的性质和特点。

联邦宪法法院在一系列判决中对功能法正当原则进行了明确的阐述：国家决定应由最可能作出正确决定的机关作出，这需要考察权力机关的组织、人员组成、功能以及作出决定的程序与方式，找出具备最佳条件者。[28] 行政机关相比法院在专业领域具有优先管辖权，在缺乏精确法律标准的情况下，在专业的预测事务的衡量上更为适当。

这种保留取决于特别任务的履行，是功能法正当原则在核能法领域的具体化，是核能规制中权力结构的一种特殊形态。行政判断余地的承认，还需要对权力在风险规制上的功能给予更多关照。

[26]慕尼黑行政法院则论及了行政机关在专业知识方面的优势：对于这样的预测，行政机关相比法院，一方面在预防恐怖袭击方面拥有丰富的专业知识，另一方面在核能技术掌握上具有优势。德国核能司法实践所提出的司法审查标准，即行政调查是否存在恣意、行政评价是否足够谨慎，对行政功能保留起着牵制作用。